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宁波塌楼背后的制度矛盾:50年房屋寿命与70年土地使用权
作者:管理员    发布于:2014-05-08 10:10:57    文字:【】【】【
  4月4日,建成仅20年的居敬小区29幢1.5个单元的房屋突然粉碎性坍塌,造成1死6伤。
  梳理宁波三次居民楼倒塌的前前后后,早报记者发现其关涉危旧房屋处置、责任认定乃至国有土地使用权期限的一些制度空白。显然,这些问题影响到的并不仅仅是建于上世纪“快速生长期”的楼房。
  面对眼前的断壁残垣,曾住在居敬小区29幢206室的奉化市民毛璐呆立着。她无法想象未来,因为面前的废墟中曾有一个被称为“家”的地方。
  4月4日,建成仅20年的宁波奉化市锦屏街道居敬小区29幢1.5个单元的房屋突然粉碎性坍塌,事故造成1死6伤。
  这是近5年来,宁波发生的第三起居民楼倒塌事故。2009年、2012年,宁波市区、奉化市已发生过两起类似事故,造成1死1伤。
  “这不是宁波一地的问题。我国普遍民宅的设计标准是50年,但谁也说不清在1980、1990年代那一波城市建设提速中密集建成的楼房中有多少"楼脆脆"、"楼倒倒",这和当时的施工质量有一定关系。”昨天,教授级高级工程师、国家一级注册建筑师葛荣告诉早报记者。
  梳理宁波三次居民楼倒塌的前前后后,早报记者发现其关涉危旧房屋处置、责任认定乃至国有土地使用权期限的一些制度空白。显然,这些问题影响到的并不仅仅是建于上世纪“快速生长期”的楼房。
  为何错过1个月解危窗口?
  2月24日,监测评估公司拿出初步加固意见,工程费约需450万元。由于认为房屋明显存在质量问题,大部分居民不愿承担费用,希望官方找开发商或施工单位,也有部分业主抱定“不如等着变成D级危房,直接撤离、由政府换房”的想法。事发地的锦屏街道,因“费用很大,只能向上级汇报”,而在上级尚未作出任何决定时,29幢已轰然倒塌。
  居敬小区29幢的倒塌并非毫无征兆。去年10月起,楼内居民陆续向社区、街道反映房子存在质量问题,当地官方委托第三方检测公司进行检测评估,定性为C级危房(局部危房),并委托浙江核力建筑特种技术有限公司提出初步加固意见,但由于对加固费用由谁承担无法达成一致,错过了避免悲剧的时机。
  “根据现场测到的数据,建筑存在砖、圈梁、构造柱强度不足,地基下沉,有积水等问题—都没有达到原来的设计要求。”曾参与29幢检测的浙江建院建设检测有限公司负责人王大榜告诉早报记者,该公司两次受奉化市房管局安鉴办邀请实地检测,并于1月17日出具《奉化市居敬路29幢房屋工程质量检测评估报告》。
  除了存在先天的质量问题,《报告》还指出,后期人为因素也是房屋成危的诱因。据介绍,29幢有11户居民拆除了建筑物承重墙,还有居民在私自进行车库架空层入库门位置更换作业时,不仅拆除承重墙、将采光通气用窗户改为进出门,改造后也没有对被拆除的承重墙进行任何补强处理。
  《报告》认为,混合结构的居敬小区29幢建造年代早,构造措施薄弱,人为地破坏房屋的整体性。同时,地基土质较软,使用中地基相互影响,房屋产生一定不均匀沉降。加之房屋自身抗变能力差,对沉降变形敏感。上述原因会导致房屋出现裂缝、变形等,要求尽快进行加固,确保安全使用。
  2月24日,浙江核力建筑特种技术公司拿出初步加固意见,工程费约需450万元。据了解,居敬小区有公共维修基金,但用途是对公共部位和共用设施、设备的维修,且远远不足450万元。因此,加固费用的来源成了问题。
  由于认为房屋明显存在质量问题,大部分居民不愿承担,希望官方找开发商或施工单位,也有部分业主抱定“不如等着变成D级危房,直接撤离、由政府换房”的想法。事发地的锦屏街道,因“费用很大,只能向上级汇报”,而在上级尚未作出任何决定时,29幢已轰然倒塌。
  2004年修订的《城市房屋安全管理规定》中规定:“房屋所有人对经鉴定的危险房屋,必须按照鉴定机构的处理建议及时加固或修缮治理;如所有人拒不按照处理建议修缮治理,或使用人有阻碍行为,房地产行政主管部门有权指定有关部门代修或采取其他强制措施。发生费用由责任人承担。”
  而根据《宁波市城市房屋使用安全管理条例》,在房屋合理使用年限内因建设工程质量原因造成房屋险情的,按国务院《建设工程质量管理条例》规定由有关单位承担保修义务,并对造成的损失承担赔偿责任,而因施工、堆放、撞击等人为因素造成房屋险情的,由责任人承担危险房屋的加固、解危费用。
  浙江蓝汇律师事务所主任吴建胜律师表示,在实际操作中,由于后期追讨的难度大且相关制度不明确,让业主为不合格的商品承担额外维修费用显然难以让人接受;同时,主管部门在指定代修机构前也会有顾虑—以公款垫付私人拥有的商品房维修费,容易被认为以公款补贴少数人。
  为何往往只能由政府埋单?
  浙江金道律师事务所律师罗弘涛表示,依据《民法》规定,政府本没有管理责任,但为避免其他权益人受损或造成更大的损害,可以先管起来,费用由直接受益人承担。如果造成房屋损坏有特定成因,如道路改造等,可向责任方追责,即便政府垫付修缮资金,事后也可追偿。但房屋损坏的成因很多,有些又因年代久远等难以找到责任方。
  居敬小区是奉化市第一批商品房,29幢于1994年7月竣工,距倒塌只20年,而按照国家相关标准,制定建筑结构设计规范时采用的设计基准期为50年。这一标准在法规、标准并不健全的上世纪八九十年代,为业内普遍采用。
  “不排除某些现在看来不规范的施工符合当时的规定,但如果住宅楼不到50年就成了危房或倒塌,排除后期部分人为因素,当年的建筑、施工质量就是有问题的。”葛荣说。
  按照国家相关规定,商品房在设计使用年限中出现的质量问题应由开发商、设计方、施工方等负责。
  居敬小区29幢的开发商为奉化市房地产开发有限公司,施工方为象山第一建筑公司,设计方是奉化市建筑设计院。奉化市房地产开发有限公司成立于1992年,国有性质,目前的状态为“吊销非注销”;象山第一建筑公司则已被分拆为4家公司。
  最高法也曾表示,被吊销执照的企业法人到被注销前仍应视为存续,公司开办单位可被列为被告;有限责任公司股东未依法清算,债权人可要求“在造成损失范围内”承担赔偿责任。
  但居敬小区29幢的居民对此并没有信心,他们认为,即便最后认定开发商、施工方等对倒楼负有责任,赔偿能否落实仍存在问题。
  两年前宁波市区徐戎三村发生的倒楼事故,便印证了居敬小区29幢居民的担忧。
  2013年12月,在徐戎三村倒楼事发1年后,宁波公布了事故原因:认定事故由墙体拆改、工程质量双重因素造成,是责任事故。
  根据调查结果,调查组建议对拆掉承重墙的103室业主依法承担相应的经济赔偿责任并予以行政处罚;建设单位宁波市房地产公司(现名宁波房地产股份有限公司)承担经济赔偿责任并对责任人给予处分;施工单位承担连带经济赔偿责任并提请上级主管部门处罚。但宁波房地产股份有限公司控股股东、上市公司“宁波富达”很快发布公告,反驳官方的认定结果,认为由于复杂的改制重组,宁波房地产股份有限公司不应作为赔偿主体。此后,该公司究竟是否做出赔偿再无明确的公开消息。
  昨天,早报记者从徐戎三村受影响住户处获悉,虽有官方的责任认定,但居民至今未拿到来自开发商的赔偿。
  一方面,责任认定繁杂、冗长、困难,且即使认定后,对补偿金额、方式也没有明文规定;另一方面是倒楼居民生活的极大不便。
  徐戎三村、居敬小区事故发生后,住户只有租房、投亲靠友,靠官方的临时过渡补贴过着有房屋所有权证却无房可居的生活。而最终的解决方式,几乎都是政府动用财政支出,进行房屋修缮、异地建楼;对类似情况究竟该如何规范处理,却未有相关部门做出规定。
  "财政出资"的个例是政府从维稳或公共事务管理职能的角度出发,按特例处理。”浙江金道律师事务所律师罗弘涛表示,如果造成房屋损坏有特定成因,如道路改造等,可向责任方追责,即便政府垫付修缮资金,事后也可追偿。但房屋损坏的成因很多,有些又因年代久远等难以找到责任方。
  罗弘涛表示,“依据《民法》的"无因管理原则",政府本没有管理责任,但为避免其他权益人受损或造成更大的损害,可以先管起来,费用由直接受益人承担。套在徐戎三村解危工程的案例上,就是先出资修缮、事后向业主追偿—如果业主因各种原因无力承担,也只能由政府埋单。因此,这只能是特例—要是此类事例增多,财政不可能"托底",也托不起底。”
  为何倒在两次危房排查后?
  多名业内人士表示,上世纪八九十年代建造的住宅主要是砖木、砖混结构,由于当时的建筑标准低、规范不完善,导致施工标准相对较低,采用的工艺和材料不高,为工程质量留下隐患。偷工减料在当时几乎是正常现象,当时几乎没有质量监控的概念。
  多位业内人士告诉早报记者,“楼脆脆”、“楼倒倒”的出现与房屋建造的时代背景有关。
  “上世纪八九十年代建造的住宅主要是砖木、砖混结构,当时的建筑标准低,导致施工标准相对较低,偷工减料在当时几乎是正常现象,为工程质量留下隐患。”葛荣告诉早报记者。
  “当时最关心的是建设速度。至于质量就见仁见智了,而且利润跟时间、用料挂钩,省下的就是施工方自己的。当时也没有监理单位,几乎没有质量监控的概念。”一位当年担任杭州某建筑工程队指挥的人士告诉早报记者。
  近5年来,宁波已发生3起居民楼倒塌事故。前两次事发后,当地都展开过大范围检查。但遗憾的是,连续的检查并没能阻止旧房继续轰塌。
  居敬小区发生倒楼事故后,媒体上关于“危楼”的报道一下子多了起来。仅在浙江,触目惊心的就有“住户"带病"居住20年”、“千余孩子危楼上课”等。
  “以50年计,各地建于上世纪七八十年代的楼房都已步入"中老年",病症会越来越多、越来越严重。”罗弘涛称。
  如何保障土地使用权价值?
  从法律角度,由于个人在获得房屋产权证的同时也获得房屋所在相应地块至少70年的国有土地使用权,那么,理论上即便房屋在70年以内倒塌,所有人也享有相应的土地使用权。但是,目前对此以及续期土地使用费支付标准、使用办法没有细则及法规,目前还没有具体政策、法规可参照。
  “50年应该是最低的设计使用年限、是房屋寿命的起点。现在的工艺水平、建筑水平都远高于上世纪,但房开商要求设计单位设计住宅时也只要求50年的"起步价",只有少数大型房开会提出高标准,但一般也限于70年—不仅是为了节省造价,也与现行国有土地使用年限有关。”杭州一名有近30年建筑设计从业经验的人士告诉早报记者。
  他表示,目前法律及土地使用政策对商品房70年以后的土地使用年限的规定不清晰,客观上导致房开没必要提高设计标准。另外,如果出现房屋在使用年限内或达到年限后损毁、倒塌,很容易出现所有人空余多年土地使用权、却没有实体房屋的状况,后续如何处置是空白。
  吴建胜律师告诉早报记者,现行法律对住宅建设用地使用权届满后的状况有明文规定,但由于没有实施细则,处于“有法可依,无法可行”的状态。据了解,2007年10月施行的《物权法》第149条规定,住宅建设用地使用权届满的可自动续期。《城市房地产管理法》第21条规定:土地使用权出让合同约定的年限届满,土地使用者需继续使用的,应至迟于届满前1年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应予以批准。续期的应重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。
 “这意味着,只要购买的房产有合法产权证,就是个人私有财产,只要房产存在,个人就有所有权。而《物权法》自动续期的规定,也解决了土地使用权和房屋所有权在期限上的矛盾。此外,从法律角度,由于个人在获得房屋产权证的同时也获得房屋所在相应地块至少70年的国有土地使用权,那么,理论上即便房屋在70年以内倒塌,所有人也享有相应的土地使用权。但是,目前对此以及续期土地使用费支付标准、使用办法没有细则及法规,具体如何操作没人知道。”吴建胜说。
  罗弘涛也表示,一旦产生影响房屋安全的损坏乃至坍塌该怎么办—谁负责修缮、由谁出资、能否拆除、拆除后能否重建、又由谁出资、如何重建?目前还无具体政策、法规可参照。
  “在不违背法律法规和土地使用权出让合同的情况下,城市土地使用权可以抵押,为债权关系提供中介形式和物质保证,这明确了房屋所有人合法取得的土地使用权受法律保护。一般操作中,在进行土地使用权抵押的同时,地上建筑物、附着物的所有权也应同时被抵押,也就是"房随地走,地随房出"。”吴建胜告诉早报记者。
  “但在土地使用权期限到期前,因倒楼或其他原因导致空有土地使用权、无实体房产的情况,其土地使用权的价值能否被认可并无规定,某种程度上导致房屋倒塌后,房产所有人的土地使用权价值"悬空"。如果能从法律层面明确房屋所有人土地使用权的有效性并保障权利,那么,即便发生类似事件,房屋所有人损失的也是"房产",其最重要的价值基础并未损失。毕竟,钢筋、水泥、砖头等建材成本较低,房产的核心在于所在地段的价值。”吴建胜表示。
  “上世纪八九十年代建造的住宅主要是砖木、砖混结构,当时的建筑标准低,导致施工标准相对较低,偷工减料在当时几乎是正常现象,为工程质量留下隐患。”葛荣告诉早报记者。
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